公文書偽造等罪
構成要件
(ｱ) 主　体
制限なし
本罪の主体は，とくに制限されません。
公務員でない者が本罪を犯しうることはもちろんですが，公務員であっても，自分に作成権限がないのに，他の公務員等の名義で文書を作成すれば，本罪にあたります（最判昭２５・２・２８）。
代決者
逆に，名義人本人でなくとも，名義人の名前で文書を作る権限が与えられている者であれば，当該文書を作成することが許されるのは当然です。
それゆえ，名義人の決済を待たずに自らの判断で公文書を作成することが一般的に許されている者（代決者）が，名義人の名前で文書を作成しても「偽造」にはなりません。

上記を理解すれば構成要件を満たさないことがわかるはず
作成権限の有無
決済者たる佐川には当然に権限がある