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官僚が勝手に事を進める場合もある。

安倍首相の怒りは外務省に　プーチンから「前提条件なしで」平和条約提案

一方、安倍首相が苛立ちを隠せないのが、外務省だ。首相側近はこう憤る。
「四島返還に拘るあまり、谷内正太郎国家安全保障局長らが首脳同士で合意した内容を、事務レベルで後退させるケースが相次ぎました。
山口での首脳会談では秋葉剛男外務審議官（当時）を最後に同席させ、実際のやり取りを見せ付けたほどです」
http://bunshun.jp/articles/-/9049